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國家發改委:節能中長期專項規劃

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2018/07/16 16:13

       前言

  節能是我國經濟和社會發展的一項長遠戰略方針,也是當前一項極為緊迫的任務。為推動全社會開展節能降耗,緩解能源瓶頸製約,建設節能型社會,促進經濟社會可持續發展,實現全麵建設小康社會的宏偉目標,特製定本規劃。

  規劃期分為“十一五”和2020年,重點規劃了到2010年節能的目標和發展重點,並提出2020年的目標。

  規劃分五個部分:我國能源利用現狀,節能工作麵臨的形勢和任務,節能的指導思想、原則和目標,節能的重點領域和重點工程,以及保障措施。

  節能專項規劃是我國能源中長期發展規劃的重要組成部分,也是我國中長期節能工作的指導性文件和節能項目建設的依據。

  (說明:規劃采用了國家統計局對2000年、2002年能源生產、消費總量及GDP能耗等相關數字的初步調整數。)

  目錄

  一、我國能源利用現狀

  二、節能工作麵臨的形勢和任務

  三、節能的指導思想、原則和目標

  四、節能的重點領域和重點工程

  五、保障措施

  一、我國能源利用現狀

  (一)能源消費特點

  2002年,全國一次能源消費總量15.14億噸標準煤,比1990年增加5.27億噸標準煤,增長53%,年均增長3.6%。其中,煤炭占66.3%,石油占23.5%,天然氣占2.6%,水電、核電占7.6%。

  我國能源消費呈以下主要特點:

  1.能源消費以煤為主,環境問題日益突出。2002年,煤炭消費量14.2億噸,比1990年增長34%,年均增長2.5%。近70%的原煤沒有經過洗選直接燃燒,燃煤造成的二氧化硫和煙塵排放量約占排放總量的70-80%,二氧化硫排放形成的酸雨麵積已占國土麵積的三分之一;化石燃料二氧化碳排放是我國溫室氣體的主要來源。

  2.優質能源比重上升,石油安全不容忽視。2002年,石油、天然氣、水電等優質能源消費量占能源消費總量的33.7%,比1990年提高9.9個百分點,其中石油占消費總量的比重由1990年的16.6%提高到23.5%,提高 6.9個百分點。“九五”以來交通運輸用油呈快速增長態勢,特別是營運運輸用油,年均增長速度大大高於同期國內生產總值的增長速度。我國自1993年開始成為石油淨進口國以來,對外依存度逐年提高,2002年石油淨進口量8130萬噸,對外依存度達32.8%。

  3.工業用能居高不下,結構調整任重道遠。2002年,一、二、三產業和生活用能分別占能源消費總量的4.4%、69.3%、14.9%和11.4%。其中,工業用能占68.3%,自1990年以來始終保持在70%左右的水平,雖然統計口徑不完全可比,但與國外能源消費構成相比,我國工業用能比重明顯偏高。在推進工業化的進程中,調整經濟結構的任務十分艱巨。

  4.生活用能有所改善,用能水平仍然很低。2002年,城鄉居民生活用電2001億千瓦時,天然氣和煤氣177億立方米,液化石油氣1169萬噸,占生活用能的比重分別由1990年的3.7%、1.66%、1.72%上升到14.4 %、6.8%、11.8%。但用能水平仍然很低,人均生活用電量156千瓦時,僅相當於日本的7.7%,美國 的4%。

  (二)能源利用情況

  改革開放以來,在黨中央、國務院“能源開發與節約並舉,把節約放在首位”的方針指引下,各地區、各部門和各企業單位大力開展節能工作,取得明顯成效。

  1.能源利用效率有所提高。

  單位產值能耗。按1990年不變價計算,每萬元GDP能耗由1990年的5.32噸標準煤下降到2002年的2.68噸標準煤,下降50%,年均節能率為5.6%。

  單位產品能耗。2000年與1990年相比,火電供電煤耗由每千瓦時427克標準煤下降到392克標準煤,噸鋼可比能耗由997千克標準煤下降到784千克標準煤,水泥綜合能耗由每噸201千克標準煤下降到181千克標準煤,大型合成氨(以油氣為原料)綜合能耗由每噸1343千克標準煤下降到1273千克標準煤。單位產品能耗與國際先進水平的差距分別縮小了6.1、37.1、18.7、3.1個百分點。

  能源效率。2000年能源效率為33%,比1990年提高5個百分點。其中,能源加工、轉換、貯運效率為67.8%,終端能源利用效率為49.2%。

  2.節能取得明顯的經濟和社會效益。

  按環比法計算,1991-2002年的12年間,累計節約和少用能源約7億噸標準煤,能源消費以年均3.6%的增長速度支持了國民經濟年均9.7%的增長速度。節約和少用能源相當於減少二氧化硫排放1050萬噸。節能對緩解能源供需矛盾,提高經濟增長質量和效益,減少環境汙染,保障國民經濟持續、快速、健康發展發揮了重要作用。

  3.能源利用效率與國外的差距。

  單位產值能耗。據有關機構研究,2000年按現行匯率計算的每百萬美元國內生產總值能耗,我國為1274噸標準煤,比世界平均水平高2.4倍,比美國、歐盟、日本、印度分別高2.5倍、4.9倍、8.7倍和0.43倍。

  單位產品能耗。2000年電力、鋼鐵、有色、石化、建材、化工、輕工、紡織8個行業主要產品單位能耗平均比國際先進水平高40%,如火電供電煤耗高22.5%,大中型鋼鐵企業噸鋼可比能耗高21.4%,銅冶煉綜合能耗高65%,水泥綜合能耗高45.3%,大型合成氨綜合能耗高31.2%,紙和紙板綜合能耗高120%。

  主要耗能設備能源效率。2000年,燃煤工業鍋爐平均運行效率65%左右,比國際先進水平低15-20個百分點;中小電動機平均效率87%,風機、水泵平均設計效率75%,均比國際先進水平低5個百分點,係統運行效率低近20個百分點;機動車燃油經濟性水平比歐洲低25%,比日本低20%,比美國整體水平低10%;載貨汽車百噸公裏油耗7.6升,比國外先進水平高1倍以上;內河運輸船舶油耗比國外先進水平高10-20%。

  單位建築麵積能耗。目前我國單位建築麵積采暖能耗相當於氣候條件相近發達國家的2-3倍。據專家分析,我國公共建築和居住建築全麵執行節能50%的標準是現實可行的;與發達國家相比,即使在達到了節能50%的目標以後仍有約50%的節能潛力。

  能源效率。能源效率比國際先進水平低10個百分點。如火電機組平均效率33.8%,比國際先進水平低6-7個百分點。能源利用中間環節(加工、轉換和貯運)損失量大,浪費嚴重。

  我國能源利用效率與國外的差距表明,節能潛力巨大。根據有關單位研究,按單位產品能耗和終端用能設備能耗與國際先進水平比較,目前我國的節能潛力約為3億噸標準煤。

  我國能源利用效率低下的主要原因是粗放型經濟增長方式,結構不合理,技術裝備落後,管理水平低。一是結構不合理。產業結構中低能耗的第三產業(產值能耗為第二產業產值能耗的43%)特別是服務業明顯滯後,我國第三產業增加值占GDP的比重為33%,而世界平均水平約63%;第二產業中高能耗重化工業比重高,工業化仍以量的擴張為主,消耗高,浪費大,汙染重;能源消費結構中優質能源比重低;企業規模小,產業集中度低。二是工藝技術和裝備落後。重點行業落後工藝所占比重仍然較高,如大型鋼鐵聯合企業噸鋼綜合能耗與小型企業相差200千克標準煤左右,火電廠30萬千瓦機組與5萬千瓦機組每千瓦時供電煤耗相差100克標準煤以上,大中型合成氨噸產品綜合能耗與小型企業相差300千克標準煤左右。三是管理水平低,與節能密切相關的統計、計量、考核製度不完善,信息化水平低,損失浪費嚴重。

  (三)節能工作存在的主要問題

  一是對節能重要性缺乏足夠的認識,節能優先的方針沒有落到實處。在發展思路上存在重開發、輕節約,重速度、輕效益的傾向,把節能僅僅作為緩解能源供需矛盾的權宜之計,供應緊張時重視節能,供應緩和時放鬆節能,片麵認為節能可以依靠市場機製來實現,對節能在轉變經濟增長方式、實施可持續發展戰略中的重要地位以及政府在節能管理中的重要作用缺乏足夠的認識,在宏觀政策的各個方麵節能優先的方針還沒有充分體現,一些地方和行業節能管理有所削弱,節能還沒有成為絕大多數企業和全體公民的自覺行動。

  二是節能法律法規不完善。1998年頒布實施了《節約能源法》,但有法不依,執法不嚴的現象嚴重,配套法規不完善,操作性上有待改進。能效標準製定工作滯後,尚未頒布機動車燃油經濟性標準,大部分工業用能設備(產品)沒有能效標準。雖然陸續製定和頒布了各氣候區建築節能50%的設計標準,但全國城市每年新增建築中達到節能建築設計標準的不到5%。

  三是缺乏有效的節能激勵政策。國內外實踐表明,節能在很多方麵屬於市場失靈的領域,需要政府宏觀調控和引導。目前在財稅政策上對節能改造、節能設備研製和應用以及節能獎勵等方麵,支持的力度不夠,沒有建立有效的節能激勵機製。

  四是尚未建立適應市場經濟體製要求的節能新機製。在計劃經濟體製下形成的節能管理體係已不適應新形勢的要求。國外普遍采用的綜合資源規劃、電力需求側管理、合同能源管理、能效標識管理、自願協議等節能新機製,在我國還沒有廣泛推行,有的還處於試點和探索階段。供熱體製改革滯後,受各種因素影響貫徹落實難度較大。

  五是節能技術開發和推廣應用不夠。節能必須依靠技術進步,改革開放以來,我國開發、示範(引進)和推廣了一大批節能新技術、新工藝和新設備,節能技術水平有了很大提高。但從總體上看,投入不足,創新能力弱,先進適用的節能技術,特別是一些有重大帶動作用的共性和關鍵技術開發不夠。同時由於缺乏鼓勵節能技術推廣的政策和機製,多數企業融資困難,節能技術推廣應用難。

  六是節能監管和服務機構能力建設滯後。目前,全國共有節能監測(技術服務)中心145個,絕大部分受政府委托開展節能執法監督和監測。但總體上看,多數節能監測(技術服務)機構能力建設滯後,監測裝備落後,信息缺乏,人才短缺,整體實力不強。能源統計體係不完善、節能信息不暢,難以適應節能工作的需要。

  二、節能工作麵臨的形勢和任務

  黨的十六大提出,到2020年我國將實現全麵建設小康社會的目標。隨著人口增加、工業化和城鎮化進程的加快,特別是重化工業和交通運輸的快速發展,能源需求量將大幅度上升,經濟發展麵臨的能源約束矛盾和能源使用帶來的環境汙染問題更加突出。

  一是能源約束矛盾突出。實現GDP到2020年比2000年翻兩番的目標,我國鋼鐵、有色金屬、石化、化工、水泥等高耗能重化工業將加速發展;隨著生活水平的提高,消費結構升級,汽車和家用電器大量進入家庭;城鎮化進程加快,建築和生活用能大幅度上升。如按近三年能源消費增長趨勢發展,到2020年能源需求量將高達40多億噸標準煤。如此巨大的需求,在煤炭、石油和電力供應以及能源安全等方麵都會帶來嚴重的問題。按照能源中長期發展規劃,在充分考慮節能因素的情況下,到2020年能源消費總量需要30億噸標準煤。要滿足這一需求,無論是增加國內能源供應還是利用國外資源,都麵臨著巨大的壓力。能源基礎設施建設投資大、周期長,還麵臨水資源和交通運輸製約等一係列問題。能源需求的快速增長對能源資源的可供量、承載能力,以及國家能源安全提出嚴峻挑戰。

  二是環境問題加劇。我國是少數以煤為主要能源的國家,也是世界上最大的煤炭消費國,煤煙型汙染已相當嚴重。隨著機動車的快速增長,大城市大氣汙染已由煤煙型汙染向煤煙、機動車尾氣混合型汙染發展。粗放型使用能源,對環境造成了嚴重破壞。目前,我國年排放二氧化硫2000多萬噸,酸雨麵積已占國土麵積的30%,大大超過環境容量。雖然到2020年我國能源結構將繼續改善,煤炭消費比重將有所下降,但煤炭消費總量仍將大幅度增加,經濟發展麵臨巨大的環境壓力。

  能源是戰略資源,是全麵建設小康社會的重要物質基礎。解決能源約束問題,一方麵要開源,加大國內勘探開發力度,加快工程建設,充分利用國外資源。另一方麵,必須堅持節約優先,走一條跨越式節能的道路。節能是緩解能源約束矛盾的現實選擇,是解決能源環境問題的根本措施,是提高經濟增長質量和效益的重要途徑,是增強企業競爭力的必然要求。不下大力節約能源,難以支持國民經濟持續快速協調健康發展;不走跨越式節能的道路,新型工業化難以實現。必須從戰略高度充分認識節能的重要性,樹立憂患意識,增強危機感和責任感,大力節能降耗,提高能源利用效率,加快建設節能型社會,為保障到2020年實現全麵建設小康社會目標作貢獻。

  三、節能的指導思想、原則和目標

  (一)指導思想

  認真貫徹黨的十六大和十六屆三中、四中全會精神,以科學發展觀為指導,堅持節能優先的方針,以大幅度提高能源利用效率為核心,以轉變增長方式、調整經濟結構、加快技術進步為根本,以法治為保障,以提高終端用能效率為重點,健全法規,完善政策,深化改革,創新機製,強化宣傳,加強管理,逐步改變生產方式和消費方式,形成企業和社會自覺節能的機製,加快建設節能型社會,以能源的有效利用促進經濟社會的可持續發展。

  (二)遵循原則

  1.堅持把節能作為轉變經濟增長方式的重要內容。我國能源消耗高、浪費大的根本原因在於粗放型的增長方式。要大幅度提高能源利用效率,必須從根本上改變單純依靠外延發展,忽視挖潛改造的粗放型發展模式,走科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境汙染少、人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化道路,努力實現經濟持續發展、社會全麵進步、資源永續利用、環境不斷改善和生態良性循環的協調統一。

  2.堅持節能與結構調整、技術進步和加強管理相結合。通過調整產業結構、產品結構和能源消費結構,淘汰落後技術和設備,加快發展以服務業為主要代表的第三產業和以信息技術為主要代表的高新技術產業,用高新技術和先進適用技術改造傳統產業,促進產業結構優化和升級,提高產業的整體技術裝備水平。開發和推廣應用先進高效的能源節約和替代技術、綜合利用技術及新能源和可再生能源利用技術。加強管理,減少損失浪費,提高能源利用效率。

  3.堅持發揮市場機製作用與政府宏觀調控相結合。以市場為導向,以企業為主體,通過深化改革,創新機製,充分發揮市場配置資源的基礎性作用。政府通過製定和實施法規標準,加強政策導向和信息引導,營造有利於節能的體製環境、政策環境和市場環境,建立符合市場經濟體製要求的企業自覺節能的機製,推動全社會節能。

  4.堅持依法管理與政策激勵相結合。增量要嚴格市場準入,加強執法監督檢查,輔以政策支持,從源頭控製高耗能企業、高耗能建築和低效設備(產品)的發展。存量要深入挖潛,在嚴格執法的前提下,通過政策激勵和信息引導,加快結構調整和技術進步。

  5.堅持突出重點、分類指導、全麵推進。對年耗能萬噸標準煤以上重點用能單位要嚴格依法管理,明確目標措施,公布能耗狀況,強化監督檢查;對中小企業在嚴格依法管理的同時,要注重政策引導和提供服務。交通節能的重點是新增機動車,要建立和實施機動車燃油經濟性標準及配套政策和製度。建築節能的重點是嚴格執行節能設計標準,加強政策導向。商用和民用節能的重點是提高用能設備能效標準,嚴格市場準入,運用市場機製,引導和鼓勵用戶和消費者購買節能型產品。

  6.堅持全社會共同參與。節能涉及各行各業、千家萬戶,需要全社會共同努力,積極參與。企業和消費者是節能的主體,要改變不合理的生產方式和消費方式,依法履行節能責任;政府通過製定法規、政策和標準,引導、規範用能行為,為企業和消費者提供服務,並帶頭節能;中介機構要發揮政府和企業、企業和企業之間的橋梁和紐帶作用。

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